- 從局長死刑、30億罰單，到史上最強(qiáng)風(fēng)暴：中國醫(yī)藥反腐二十年如何走向深入
- 2023年08月17日 來源：澎湃新聞
提要：7月以來，被稱為“史上最強(qiáng)”的反腐風(fēng)暴席卷整個醫(yī)藥行業(yè)。而這場風(fēng)暴的前傳，至少可以追溯到近二十年前。十多年以來，藥監(jiān)部門架構(gòu)幾經(jīng)調(diào)整，反腐舉措也在不斷加碼：兩票制、藥品集中帶量采購、國家醫(yī)保談判等頂層設(shè)計先后落地，不斷擠壓醫(yī)藥腐敗的空間；原食藥監(jiān)局長落馬、跨國藥企30億罰單、公立三甲醫(yī)院騙保被罰6000萬等典型案例，至今令業(yè)內(nèi)人士印象深刻。
7月以來，被稱為“史上最強(qiáng)”的反腐風(fēng)暴席卷整個醫(yī)藥行業(yè)。而這場風(fēng)暴的前傳，至少可以追溯到近二十年前。
說起印象最早或最深的醫(yī)藥反腐時間節(jié)點(diǎn)，多位醫(yī)藥行業(yè)人士向澎湃新聞記者提到2005年：這一年的5月，美國德普公司因在中國的子公司向中國的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)生行賄，被美國監(jiān)管部門處以479萬美元罰款；同年6月，原國家食藥監(jiān)總局局長鄭筱萸被免職，第二年底，這位前局長因涉嫌收受賄賂被“雙規(guī)”。
如果從2005年算起，十多年以來，藥監(jiān)部門架構(gòu)幾經(jīng)調(diào)整，反腐舉措也在不斷加碼：兩票制、藥品集中帶量采購、國家醫(yī)保談判等頂層設(shè)計先后落地，不斷擠壓醫(yī)藥腐敗的空間；原食藥監(jiān)局長落馬、跨國藥企30億罰單、公立三甲醫(yī)院騙保被罰6000萬等典型案例，至今令業(yè)內(nèi)人士印象深刻。
縱觀這些年醫(yī)藥反腐歷程，“打老虎”或“拍蒼蠅”之外，整個醫(yī)療體制的改革也逐步走向深入。有專家向澎湃新聞記者指出，要想解決醫(yī)療領(lǐng)域的腐敗問題，就必須進(jìn)行改革，改革醫(yī)療體制，完善相關(guān)制度和監(jiān)管機(jī)制，從根本上解決問題。
醫(yī)藥反腐大幕：原食藥監(jiān)局長落馬
醫(yī)改專家、陜西省山陽縣衛(wèi)生健康局原副局長徐毓才對國內(nèi)醫(yī)藥反腐的最早印象是在2006年，他向澎湃新聞記者介紹，當(dāng)時自己在醫(yī)院分管藥品耗材采購等工作，彼時醫(yī)院開會要求，如果有不當(dāng)收入，可以主動退還，與當(dāng)前醫(yī)院系統(tǒng)的自查自糾頗為相似。
改革開放前，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)由政府統(tǒng)一管控，所有藥品實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷，所有流通渠道均為國有企業(yè)所掌控；改革開放后，醫(yī)藥生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)逐漸開啟市場化進(jìn)程，而市場化環(huán)境中的反腐行動也逐漸走上前臺。
目前，國家藥監(jiān)局官網(wǎng)能搜到的最早醫(yī)藥反腐文件是當(dāng)時6部門共同發(fā)布的《 2000年糾正醫(yī)藥購銷中不正之風(fēng)工作的實(shí)施意見》，其中提到，清理整頓藥品市場價格，進(jìn)一步降低企業(yè)自主定價藥品的“虛高”價格和部分政府定價藥品的過高價格。
來源：國家藥監(jiān)局官網(wǎng)
這一時期的經(jīng)典反腐案例中，不少業(yè)內(nèi)人士對一張美國的罰單印象頗為深刻。2005年5月20日，美國監(jiān)管部門決定對美國德普公司處以高達(dá)479萬美元的罰款，原因是從1991年到2002年的11年間，德普公司在中國天津的子公司，向中國的醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)生進(jìn)行了現(xiàn)金賄賂，總額達(dá)162.3萬美元，而德普公司從中賺取200萬美元。
德普案一個多月后，另一場真正觸動中國醫(yī)藥行業(yè)深層次變革的反腐行動也拉開帷幕。2005年6月22日，年滿60歲的鄭筱萸被免去國家食藥監(jiān)局局長、黨組書記職務(wù)。2006年12月，因涉嫌受賄，鄭筱萸被立案調(diào)查；2007年7月10日，受賄649萬、濫發(fā)藥品文號的鄭筱萸因受賄罪、玩忽職守罪被執(zhí)行死刑。
新華社曾發(fā)文表示，作為首任國家藥品監(jiān)督管理局局長、國家食品藥品監(jiān)督管理局局長，鄭筱萸卻以權(quán)謀私、收受巨額賄賂，忽視了肩上的千鈞重?fù)?dān)——十幾億中國人的用藥安全。
2005年8月，中央部署開展治理商業(yè)賄賂專項工作，并成立中央治理商業(yè)賄賂工作領(lǐng)導(dǎo)小組，之后《關(guān)于開展治理商業(yè)賄賂專項工作的意見》出臺，對治理工作作出了總體部署，醫(yī)藥購銷就在六個重點(diǎn)領(lǐng)域中。
法律明確：反腐量刑有依據(jù)
醫(yī)法匯創(chuàng)始人張勇律師至今印象深刻的國內(nèi)醫(yī)藥反腐案件，是2013年的葛蘭素史克行賄案。他認(rèn)為，該案當(dāng)時在國際上也產(chǎn)生了很大影響，不僅開了巨額罰單，相關(guān)被告人還被判刑，這個案子放到現(xiàn)在也非常有借鑒意義。
2013年7月，公安部首次向社會公開葛蘭素史克(中國)投資有限公司的部分高管涉嫌嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪，被湖南長沙、上海和河南鄭州等地公安機(jī)關(guān)依法立案偵查的消息。2014年，GSK因行賄受賄案被判處罰金30億元，這是當(dāng)時中國開出的最大罰單，馬克銳等被告人被判處有期徒刑二到三年。
GSK天價罰單的另一個背景是醫(yī)療反腐逐漸從監(jiān)管部門行動上升到法律層面。
2008年11月20日，“兩高”發(fā)布的《關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》第4條規(guī)定明確，醫(yī)療機(jī)構(gòu)中的國家工作人員，在藥品、醫(yī)療器械、醫(yī)用衛(wèi)生材料等醫(yī)藥產(chǎn)品采購活動中，利用職務(wù)上的便利，索取銷售方財物，或者非法收受銷售方財物，為銷售方謀取利益，構(gòu)成犯罪的，依照刑法第385條規(guī)定，以受賄罪定罪處罰。
上述意見還提出，醫(yī)療機(jī)構(gòu)中的醫(yī)務(wù)人員，利用開處方的職務(wù)便利，以各種名義非法收受藥品、醫(yī)療器械、醫(yī)用衛(wèi)生材料等醫(yī)藥產(chǎn)品銷售方財物，為醫(yī)藥產(chǎn)品銷售方謀取利益，數(shù)額較大的，依照刑法第163條的規(guī)定，以非國家工作人員受賄罪定罪處罰。
2023年7月25日，刑法修正案(十二)草案提請十四屆全國人大常委會第四次會議審議。張勇向澎湃新聞記者介紹，初次審議的《刑法修正案(十二)》草案加大了對行賄犯罪的懲治力度，草案增加規(guī)定，對多次行賄、向多人行賄，在食品藥品、教育醫(yī)療等領(lǐng)域行賄等六類情形從重處罰。同時，增加了懲治民營企業(yè)人員腐敗相關(guān)犯罪的條款。
“原來的醫(yī)藥反腐只有政策性的文件，但定罪量刑還要在刑法等法律范圍內(nèi)。”張勇認(rèn)為，醫(yī)藥領(lǐng)域帶金銷售問題長期存在，如果修正案順利通過，可以預(yù)見對醫(yī)療行賄方的處罰力度肯定會加強(qiáng)。
反腐升級：14個部門聯(lián)合反腐，醫(yī)保局加入
改革開放以來，醫(yī)藥監(jiān)管部門多次調(diào)整，如1978年，我國成立藥品監(jiān)管總局，直屬國務(wù)院，直到2018年，設(shè)立國家藥品監(jiān)督管理局，劃歸新成立的國家市場監(jiān)督管理總局，前后歷經(jīng)八次變遷。
監(jiān)管部門的變化，醫(yī)藥反腐也隨之呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。中國貿(mào)易促進(jìn)委員會全國企業(yè)合規(guī)委員會專家丁繼華指出，過去的醫(yī)藥反腐主要由衛(wèi)生部門來推動，但隨著改革的深入，懲治力度的加大，開始聯(lián)合執(zhí)法，多頭懲治，對處罰對象也采取穿透式的執(zhí)法方式，醫(yī)藥反腐呈現(xiàn)系統(tǒng)化的治理特點(diǎn)。
從2023年這場反腐風(fēng)暴來看，參與醫(yī)藥反腐的部門不斷增加。5月10日，國家衛(wèi)健委官網(wǎng)發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整糾正醫(yī)藥購銷領(lǐng)域和醫(yī)療服務(wù)中不正之風(fēng)部際聯(lián)席工作機(jī)制成員單位及職責(zé)分工的通知》解讀提到，《通知》的重點(diǎn)是對糾風(fēng)部際工作機(jī)制成員單位進(jìn)行了調(diào)整，由原來的9個增加到14個部門，國家衛(wèi)生健康委為牽頭單位，成員單位包括教育部、工業(yè)和信息化部、公安部、財政部、商務(wù)部、審計署、國資委、稅務(wù)總局、市場監(jiān)管總局、國家醫(yī)保局、國家中醫(yī)藥局、國家疾控局、國家藥監(jiān)局。
來源：國家衛(wèi)健委官網(wǎng)
張勇向澎湃新聞記者表示，從7月21日衛(wèi)健委的部門會議到7月28日的中紀(jì)委會議部署，各個部門都配合起來，都動起來了，這也是大家認(rèn)為此次是史上最強(qiáng)的一個重要原因。
在上述部門中，國家醫(yī)保局掛牌成立于2018年3月，將此前分散在多個部委的城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、生育保險、新農(nóng)合等職責(zé)整合到國家醫(yī)保局，負(fù)責(zé)國家醫(yī)保基金政策制訂、統(tǒng)一管理。北京大學(xué)中國健康發(fā)展研究中心主任、權(quán)威醫(yī)改專家李玲曾在接受媒體采訪時評價，國家醫(yī)保局成立是醫(yī)改非常重要的體制機(jī)制的改革。
從公開資料來看，醫(yī)保局的反腐舉措更為雷厲風(fēng)行。
早在2019年，針對藥價虛高問題，財政部就會同國家醫(yī)保局對77家醫(yī)藥企業(yè)實(shí)施了會計信息質(zhì)量檢查，檢查聚焦醫(yī)藥產(chǎn)品成本費(fèi)用結(jié)構(gòu)，摸清藥價虛高成因。2021年4月，財政部發(fā)布會計信息質(zhì)量檢查公告稱，對財政部有關(guān)監(jiān)管局檢查的19家醫(yī)藥企業(yè)作出行政處罰，其中涉及步長制藥、豪森藥業(yè)、禮來、賽諾菲等多家知名藥企。公告顯示，被處罰的19家醫(yī)藥企業(yè)存在使用虛假發(fā)票、票據(jù)套取資金體外使用，虛構(gòu)業(yè)務(wù)事項或利用醫(yī)藥推廣公司套取資金，賬簿設(shè)置不規(guī)范等違規(guī)行為。
2022年4月20日，國家醫(yī)保局對外發(fā)布消息，國家醫(yī)保局根據(jù)舉報線索，聯(lián)合國家衛(wèi)生健康委、市場監(jiān)管總局，對華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院附屬同濟(jì)醫(yī)院進(jìn)行飛行檢查，發(fā)現(xiàn)2017年1月至2020年9月期間，同濟(jì)醫(yī)院存在串換、虛記骨科高值醫(yī)用耗材問題，騙取醫(yī)保基金支付2334萬元，最終該院被罰合計5924萬元。相比30億的藥企罰單，5900萬的罰單不算大，但由于處罰對象是公立三甲醫(yī)院，同樣引發(fā)行業(yè)關(guān)注。此次“史上最強(qiáng)”的醫(yī)藥反腐風(fēng)暴中，國家醫(yī)保局的飛檢工作也在同時進(jìn)行。
7月15日，國家醫(yī)保局聯(lián)合財政部、國家衛(wèi)生健康委、國家中醫(yī)藥局印發(fā)了《2023年醫(yī)療保障基金飛行檢查工作方案》，明確今年檢查范圍為2021年1月1日-2022年12月31日期間醫(yī)保基金使用和管理情況，必要時檢查組可追溯檢查以前年度或延伸檢查至2023年度，計劃在2023年8-12月份完成現(xiàn)場檢查工作。也就是說，飛行檢查工作自8月1日已經(jīng)正式開始，將至少倒查兩年。
醫(yī)藥反腐如何有效進(jìn)行？
8月15日，國家衛(wèi)健委發(fā)布的《全國醫(yī)藥領(lǐng)域腐敗問題集中整治工作有關(guān)問答》提到，實(shí)現(xiàn)醫(yī)藥領(lǐng)域腐敗問題治理系統(tǒng)化、規(guī)范化、常態(tài)化。醫(yī)藥反腐關(guān)乎民眾健康，關(guān)于健康中國戰(zhàn)略，但類似近期的反腐是否將常態(tài)化延續(xù)下去，業(yè)內(nèi)有不同的聲音。
張勇向澎湃新聞記者指出，可能還有企業(yè)存在僥幸心理，認(rèn)為此次反腐風(fēng)暴只是一吹就走的臺風(fēng)，熬過這一陣就好了，實(shí)際上，未來醫(yī)藥反腐很可能像集采、醫(yī)保談判一樣成為行業(yè)常態(tài)。像近期這樣緊張的醫(yī)藥反腐氛圍或許很快會過去，但未來反腐或?qū)⒊B(tài)化。
醫(yī)療戰(zhàn)略咨詢公司Latitude Health創(chuàng)始人趙衡認(rèn)為，關(guān)鍵還是制度化問題，“一個是藥企給醫(yī)生的收入陽光化，一個是建立明確的規(guī)則，確定什么樣的費(fèi)用是不能發(fā)生的，監(jiān)管給醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)生劃線。合規(guī)的前提是建立制度化的監(jiān)管機(jī)制，否則合規(guī)的邊界很模糊。”
“如果反腐敗作為一種運(yùn)動，沒有從根本上去思考這個行業(yè)里邊的問題，就好像這個人發(fā)燒以后吃退燒藥，實(shí)際上可能應(yīng)該用抗病毒藥。”徐毓才向澎湃新聞記者表示，如果能從反腐中去完善和建立醫(yī)療系統(tǒng)的長效機(jī)制或制度，才更有價值。
北京大健康法商團(tuán)隊負(fù)責(zé)人鄧勇教授指出，醫(yī)藥反腐與醫(yī)改密切相關(guān)，在當(dāng)前的醫(yī)療體制下，由于資源分配不公、監(jiān)管不力等問題，導(dǎo)致了醫(yī)療領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象層出不窮。要想解決醫(yī)療領(lǐng)域的腐敗問題，就必須進(jìn)行改革，改革醫(yī)療體制，完善相關(guān)制度和監(jiān)管機(jī)制，從根本上解決問題。
鄧勇進(jìn)一步指出，醫(yī)改也需要考慮如何防止腐敗問題的再次發(fā)生。在改革過程中，應(yīng)該注重制度建設(shè)，建立健全的監(jiān)管機(jī)制，提高醫(yī)療領(lǐng)域的透明度和公開度，加強(qiáng)對醫(yī)療資源的管理和監(jiān)督，確保資源的公平分配和合理使用。
