- 從信用合作到商業(yè)金融：中國(guó)農(nóng)村金融改革做對(duì)了什么？
- 2024年02月18日 來(lái)源：澎湃新聞
提要：國(guó)家層面的貸款，原本就具有救濟(jì)性質(zhì)。歷史上國(guó)家一直要求農(nóng)貸償還，但多數(shù)情況下都是“赦債”，因此國(guó)家農(nóng)貸的償還率歷來(lái)非常低(葉世昌，2002)。中華人民共和國(guó)成立后，農(nóng)信社也有巨額虧損，但國(guó)家也不能放任不管。這就可以理解：在上世紀(jì)六七十年代，農(nóng)信社的虧損為什么多次由中央采取“包下來(lái)”的政策化解。
中國(guó)古代政府在發(fā)生災(zāi)荒時(shí)進(jìn)行賑濟(jì)，這種國(guó)家賑災(zāi)制度，由于不能全面覆蓋，因此隋朝時(shí)有了民間的義倉(cāng)。南宋時(shí)，朱熹首創(chuàng)社倉(cāng)，也由民間管理，在饑荒時(shí)賑濟(jì)貧民。清代，常平倉(cāng)由政府設(shè)置，每個(gè)鄉(xiāng)村設(shè)立社倉(cāng)，市鎮(zhèn)設(shè)義倉(cāng)，由地方鄉(xiāng)紳管理(蕭公權(quán)，2014)。這種由國(guó)家和民間并行的救濟(jì)制度，對(duì)于維持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的脆弱平衡，保證小農(nóng)基本生存起了重要的扶持功能。
以上兩種手段大多在災(zāi)荒時(shí)起作用，對(duì)普通百姓而言，如果遇到緊急困難，更多通過(guò)宗族網(wǎng)絡(luò)、親緣關(guān)系尋求幫助。陳志武(2005)認(rèn)為，中國(guó)古代社會(huì)的宗族就是一個(gè)內(nèi)部融資市場(chǎng)。盡管如此，仍然有不少人很難找到依靠對(duì)象，不得已只能借高利貸，就像《白毛女》中的楊白勞。試想，如果楊白勞有親戚可以去借，恐怕也不會(huì)落得悲劇下場(chǎng)。
因此，有一個(gè)著名學(xué)說(shuō)，認(rèn)為自漢代以來(lái)，中國(guó)的農(nóng)村金融市場(chǎng)就是一個(gè)“兩極三元結(jié)構(gòu)”。所謂“兩極”即不是無(wú)息就是高息，所謂“三元”是指國(guó)家農(nóng)貸、熟人信貸和高利貸，而中間的商業(yè)借貸是不存在的(張杰，2004)。為什么不存在？這是因?yàn)椋袊?guó)傳統(tǒng)社會(huì)土地細(xì)碎化造成的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)無(wú)法支撐商業(yè)性信貸機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。
中華人民共和國(guó)成立后，鄉(xiāng)紳作為一個(gè)階層就不存在了，古代“國(guó)家-鄉(xiāng)紳-農(nóng)民”三層結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)家-農(nóng)民”雙層結(jié)構(gòu)。伴隨常平倉(cāng)、義倉(cāng)和社倉(cāng)這些組織的消失，中國(guó)農(nóng)貸市場(chǎng)讓位給民間借貸、合會(huì)等非正規(guī)組織，而高利貸在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)依然盛行。也就在此時(shí)，新中國(guó)開始了轟轟烈烈的合作化運(yùn)動(dòng)，在鄉(xiāng)村普遍建立信用合作社，填補(bǔ)原先國(guó)家農(nóng)貸的空白。
1950年3月，人民銀行先在部分地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村信用合作社的試點(diǎn)。1953年12月，中共中央發(fā)布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，農(nóng)村信用合作社由重點(diǎn)試辦走向普遍發(fā)展。1955年底，我國(guó)信用社已發(fā)展到15.9萬(wàn)多個(gè)，占全國(guó)總鄉(xiāng)數(shù)的80%以上，入社農(nóng)戶有9000多萬(wàn)戶，占總農(nóng)戶的60%以上(《中國(guó)農(nóng)村金融歷史資料(1949-1985)》)。農(nóng)村信用社的發(fā)展基本上實(shí)現(xiàn)了“鄉(xiāng)鄉(xiāng)建社”的目標(biāo)。
農(nóng)村信用合作社原本是一個(gè)不以盈利為目標(biāo)的資金互助組織，但是出于管理體制幾經(jīng)調(diào)整等各種原因，信用社組織的獨(dú)立地位受到影響，實(shí)際上成為國(guó)家銀行的基層組織。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，中央曾采取措施進(jìn)行多次調(diào)整，特別是在改革開放以后，努力將信用社往合作金融組織方向改革。
1984年8月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用合作社管理體制的報(bào)告》，“恢復(fù)和加強(qiáng)信用合作社組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營(yíng)上的靈活性”，明確“把信用社真正辦成群眾性的合作金融組織”的改革方向。但是恢復(fù)“三性”的改革進(jìn)展不大，農(nóng)村信用社虧損不僅沒(méi)有減少，反而更加嚴(yán)重。
隨著四大行股份化改造，經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)逐漸從農(nóng)村撤離，農(nóng)村信用社為了爭(zhēng)搶農(nóng)村市場(chǎng)，進(jìn)一步向商業(yè)化方向發(fā)展。但是農(nóng)信社的法人治理結(jié)構(gòu)存在較大問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)防范也不到位，因此在2003年改革前夕，除上海市外，農(nóng)村信用社處于全行業(yè)虧損狀態(tài)，資不抵債的信用社超過(guò)60%(陸磊，丁俊峰，2006)。農(nóng)信社體制改革迫在眉睫。
2003年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，選擇8省(市)開展試點(diǎn)，新一輪改革拉開序幕。各地紛紛建立省級(jí)聯(lián)社，國(guó)家采取“花錢買機(jī)制”的資金扶持方案，農(nóng)信社歷年虧損和資產(chǎn)損失，由中央和地方共同分擔(dān)。中央按照2002年底農(nóng)信社實(shí)際資不抵債數(shù)額提供兩種可選的資金支持方式：一是由央行安排專項(xiàng)再貸款；二是央行發(fā)行專項(xiàng)票據(jù)，置換不良貸款。最后，全國(guó)農(nóng)信社享受央行資金扶持總額為1688億元，由于各項(xiàng)扶持政策逐步落實(shí)，歷史包袱初步化解，使農(nóng)信社資產(chǎn)質(zhì)量顯著改善，不良貸款比例從2002年底的36.9%下降至2006年末的11.6%(彭克強(qiáng)，陳池波，2007)。
2010年，銀監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)股權(quán)改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)總體改制為股份制金融企業(yè)，改制后的農(nóng)信社成為合作銀行，或農(nóng)商行。農(nóng)信系統(tǒng)的資格股逐漸被清退，投資股逐漸增大，農(nóng)信社開始全面向商業(yè)化方向轉(zhuǎn)型。
關(guān)于這一轉(zhuǎn)變，學(xué)界有不少爭(zhēng)議。而謝平等(2006)認(rèn)為，農(nóng)村金融改革的目標(biāo)就是要借鑒企業(yè)改革成功經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)信社改造成既能商業(yè)可持續(xù)發(fā)展、又能滿足農(nóng)村地區(qū)資金需求的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系。新一輪農(nóng)信社的改革，“花錢買機(jī)制”實(shí)在是中國(guó)農(nóng)村金融改革的一大創(chuàng)新。信用合作是一種企業(yè)制度，需要一系列前提條件，中國(guó)不存在合作制生存的條件，在當(dāng)時(shí)制度背景下，農(nóng)信社體制不具備向真正合作制過(guò)渡的可能性。
從今天的視角評(píng)價(jià)，我國(guó)農(nóng)信系統(tǒng)的“信用合作”很難說(shuō)是成功的，然而作為一個(gè)整體向商業(yè)化方向轉(zhuǎn)型卻是相當(dāng)成功的。信用合作的基本原則，是自愿參加、互惠互利。然而，中華人民共和國(guó)成立后，信用合作社按馬克思列寧主義的合作經(jīng)濟(jì)思想建立起來(lái)，是國(guó)家為體現(xiàn)其扶持農(nóng)業(yè)的政策意圖、通過(guò)行政外力自上而下建立起來(lái)的特殊農(nóng)村信貸安排，相當(dāng)于國(guó)家層面的農(nóng)貸制度。因此，至少在中華人民共和國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，農(nóng)村金融市場(chǎng)也暗合了張杰所謂的“兩極三元結(jié)構(gòu)”，即除了國(guó)家農(nóng)貸制度，以及親友間的低息無(wú)息貸款，剩下就是高利貸，商業(yè)性金融是長(zhǎng)期空缺的。
國(guó)家層面的貸款，原本就具有救濟(jì)性質(zhì)。歷史上國(guó)家一直要求農(nóng)貸償還，但多數(shù)情況下都是“赦債”，因此國(guó)家農(nóng)貸的償還率歷來(lái)非常低(葉世昌，2002)。中華人民共和國(guó)成立后，農(nóng)信社也有巨額虧損，但國(guó)家也不能放任不管。這就可以理解：在上世紀(jì)六七十年代，農(nóng)信社的虧損為什么多次由中央采取“包下來(lái)”的政策化解。
但是，國(guó)家補(bǔ)貼不可能無(wú)限持續(xù)下去。上世紀(jì)90年代末，農(nóng)信社已經(jīng)成為農(nóng)村金融市場(chǎng)的主體，此時(shí)虧損更為嚴(yán)重，但國(guó)家并不能完全承擔(dān)。國(guó)家的方針是“農(nóng)村信用社是最好的聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶”，要“使它成為新形勢(shì)下農(nóng)村金融的主力軍”。如果關(guān)閉農(nóng)村信用社，那就相當(dāng)于切斷農(nóng)民的金融紐帶，解散農(nóng)村金融的主力軍。與此同時(shí)，農(nóng)村信用社主要吸收本來(lái)就屬于低收入階層的農(nóng)民的存款，關(guān)閉農(nóng)信社也就意味著農(nóng)民破產(chǎn)，這是國(guó)家無(wú)法承受的。因此，在農(nóng)村信用社的發(fā)展問(wèn)題上，按照市場(chǎng)化原則實(shí)施破產(chǎn)是不可能的。既然破產(chǎn)不可能，而真正的合作化也難以實(shí)現(xiàn)，那么商業(yè)化未嘗不是一個(gè)次優(yōu)選擇。
張杰(2004)認(rèn)為，商業(yè)性農(nóng)貸制度在中國(guó)的建立與發(fā)展取決于小農(nóng)家庭的轉(zhuǎn)型；小農(nóng)家庭的轉(zhuǎn)型又取決于與之相伴隨的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治成本。世紀(jì)之交，經(jīng)過(guò)改革開放之后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，農(nóng)村的工業(yè)化已經(jīng)具備一定水平，農(nóng)戶收入也有大幅度增長(zhǎng)，商業(yè)性農(nóng)貸制度已具備基本的社會(huì)環(huán)境。因此2003年新一輪農(nóng)信社改革，國(guó)家通過(guò)“買機(jī)制”方式，對(duì)農(nóng)信社實(shí)行商業(yè)化改造。而此時(shí)，農(nóng)信社也正好抓住經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)的歷史窗口，以靈活的經(jīng)營(yíng)方式，壟斷縣域經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“華麗轉(zhuǎn)型”，由經(jīng)營(yíng)機(jī)制僵化、產(chǎn)品創(chuàng)新能力弱的金融機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變成為真正具備現(xiàn)代市場(chǎng)意識(shí)、善于經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代銀行機(jī)構(gòu)。
合作金融在農(nóng)村金融改革中居于基礎(chǔ)地位(周立，2020)，農(nóng)信系統(tǒng)的改革成敗直接關(guān)系到農(nóng)村金融改革的主要發(fā)展方向。改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)信系統(tǒng)從信用合作向商業(yè)金融轉(zhuǎn)型，正是“天佑中華”，水到渠成。如果要說(shuō)中國(guó)農(nóng)村金融改革做對(duì)了什么？仍然是那句話，“在合適的時(shí)間、合適的地點(diǎn)、做了合適的事情”。
新中國(guó)成立之初實(shí)行大一統(tǒng)金融體制，主要功能是利用全民儲(chǔ)蓄的動(dòng)員機(jī)制實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，在農(nóng)村金融體制安排上，也是汲取農(nóng)村資金。與此同時(shí)，農(nóng)信社的普及化，也能夠保證農(nóng)戶的基本資金需求。雖然產(chǎn)生不良貸款，最后國(guó)家“包下來(lái)”方式解決，這其實(shí)是國(guó)家對(duì)農(nóng)村變相的財(cái)政補(bǔ)貼。
經(jīng)過(guò)改革開放后一段時(shí)間發(fā)展，農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)有了很大發(fā)展，而國(guó)內(nèi)資金供求形勢(shì)逐漸由短缺走向過(guò)剩，國(guó)家政策從“汲取”讓位給“反哺”，重振農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)。此時(shí)將信用合作完全轉(zhuǎn)型到商業(yè)金融，把農(nóng)村信用合作社經(jīng)過(guò)股份制改造，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村合作銀行或農(nóng)村商業(yè)銀行，直到今天成為當(dāng)之無(wú)愧的中國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)主力軍。
