在最新發布的《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》中，土地市場的統一被放到要素市場改革首位，透露了不少未來改革方向。比如，城鎮新增建設用地將與人口吸納掛鉤，與財政轉移支付掛鉤；在建設用地增量逐步遞減之下，將統籌增量和存量建設用地，城市建設不再“攤大餅”而將注重城市更新；將完善全國統一的建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場。

撬動經濟的“棋眼”

對于中國經濟而言，土地市場改革有望成為這盤發展大棋的“棋眼”，起到一招活、全盤皆活的關鍵作用。

中國人民大學公共管理學院院長、教授嚴金明說，要形成強大的國內市場，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，土地市場改革是其中關鍵一招。

我國憲法規定，城市土地屬于國家所有；農村和城市郊區土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。憲法也規定，土地使用權可以依照法律規定轉讓。同時，1990年國務院規定，城鎮國有土地允許轉讓。

也就是說，我國以前實行的是城鄉二元土地制度，農村土地只有征用后才可入市轉讓交易。由此造成的結果是，改革開放后，在經濟發展需要大量工業用地的情況下，實際入市的住宅用地規模相對較小，在一些大城市，供給少可能導致房價上漲。與此同時，農村土地價值難以實現。

黨的十八屆三中全會提出，建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。2015年，全國33個地市開始改革試點。2019年8月份，土地管理法的修改為改革掃清了法律障礙。

當前國內大循環的一大堵點存在于城鄉之間。要提振國內消費，須打通城鄉，提高農民收入、壯大中等收入群體，才能支撐超大規模的消費市場。

嚴金明表示，此次中央發布的意見和之前兩份要素市場改革意見一脈相承。2020年4月份，《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》發布；今年1月份，國務院辦公廳發布《關于印發要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》。

“要素市場要充分發揮市場配置資源的決定性作用。擺在我們面前的一個重要問題是土地作為重要生產要素，是不是也應該充分發揮市場配置資源的決定性作用？”嚴金明說。

目前來看，在要素市場改革中，土地市場改革相對滯后，同時也意味著潛力及改革可能釋放的紅利很大。

嚴金明表示，一方面要通過改革提高土地資源利用效率；另一方面，要堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線。

盤活存量土地

意見提出，統籌增量建設用地與存量建設用地，實行統一規劃，強化統一管理。

增量建設用地是從其他非建設用地轉變而來。市場主體一般通過土地招標、拍賣、掛牌獲得土地使用權，屬于一級土地市場。過去，土地管理更多關注的是這類土地。

存量建設用地是已經完成開發的建設用地，即土地二級市場。改革開放以后，我國城市快速發展，城市建設用地也在不斷增加，與此同時，存在不少批而未供、閑置土地和低效土地。在增量建設用地增長空間有限的情況下，存量土地盤活成為未來發展重點。

今年《政府工作報告》提出，有序推進城市更新，加強市政設施和防災減災能力建設，開展老舊建筑和設施安全隱患排查整治，再開工改造一批城鎮老舊小區，支持加裝電梯等設施，推進無障礙環境建設和公共設施適老化改造。

嚴金明表示，目前我國存量建設用地市場化程度偏低，管理上也存在一些不規范。盤活存量建設用地，需要注意防止國有資產流失，規范市場，同時現在農村宅基地入市正在試點階段，仍存在一些政策障礙。

意見提出，完善城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、補充耕地指標跨區域交易機制。完善全國統一的建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場。

建設用地增減掛鉤制度實施后，各地開展了諸多實踐。如重慶“地票”、廣東南海“地券”等。2018年3月份，國務院辦公廳印發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，創新了省際間建設用地的協調，發達省份獲得了建設用地指標，貧困地區也獲得了難得的發展資金。

但是，無論是跨省域補充耕地，還是建設用地的跨省調劑，在很大程度上是以政府主導的方式推進。嚴金明表示，要按照市場配置資源的要求，建成全國統一的土地市場，使全部土地有主、有價，流動起來。

2019年7月份，國務院辦公廳發布《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》，這是我國首個針對土地二級市場的政策，隨著土地增量遞減，存量土地交易必將增加，交易重心也將逐步轉向二級市場。因此，全國統一土地二級市場的健全規范成當務之急。

“人”和“地”如何匹配

剛結束的今年首次集中供地中，區域分化成為突出特點。比如，有些北方城市流拍率高達83%，而深圳今年一批次供地均達上限，純自持保障性租賃住房用地也因達到地價上限轉而搖號。

其中跡象表明，人口流入多的城市土地需求更為旺盛。如何讓人口和土地供應更為匹配？意見提出，完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策。這意味著，人口流入多的城市可望獲得更多供地指標。

在過去，一些人口流出地區住宅用地供大于求，導致房屋空置率居高不下。同時一些人口流入多的城市土地需求量大，供應常難以接繼，進而可能推高房價。這個政策，就是試圖解決土地供需錯配的問題。

2016年，為調動地方吸納農業轉移人口落戶積極性，《政府工作報告》首次提出建立“人地錢”掛鉤政策。此后，多省進行試點，探索建立“人地錢”掛鉤，以人定地、錢隨人走制度?？梢灶A計，未來財政支付和人口、土地的適配性將不斷加強。